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張俊偉:積極迎接經濟轉型的后半程

文章來源: 國研網發表時間:2019-04-15 09:58 責任編輯: 王欣韜
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  編者按:2018年以來,我國經濟運行出現了錯綜復雜的局面。去年7月30日召開的中央政治局會議,對經濟運行做出了“穩中有變”的判斷,并提出了“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”的“六穩”工作總要求;去年12月召開的中央經濟工作會議,則提出“宏觀政策要強化逆周期調節”;正在舉行的十三屆全國人大二次會議上,李克強總理在《政府工作報告》中進一步明確:“今年我國發展面臨的環境更復雜更嚴峻,可以預料和難以預料的風險挑戰更多更大,要做好打硬仗的充分準備”。對此我們該做如何理解?國研網專訪了國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究室主任、研究員張俊偉。

  

  國研網:發展階段的轉變主導經濟轉型的前半程,地方政府投資行為的轉變主導經濟轉型的后半程。這個分析邏輯還是挺清晰的。那么,在經濟轉型的后半程,經濟運行將呈現哪些特點呢?

  張俊偉:在經濟轉型的前半程,受經濟發展階段轉換、主導產業更替的影響,我國經濟運行呈現出了增速換檔、結構優化和增長動力轉換的鮮明特征。這也充分表明:在經濟轉型的前半程,結構性矛盾超過總量失衡矛盾,是宏觀經濟運行的主要矛盾。在經濟轉型步入后半程后,伴隨著“土地財政”的衰落和財政、房地產風險的持續釋放,地方政府投融資活動趨弱,內需不足、總量失衡的矛盾將成為經濟運行的主要矛盾。這也意味著“穩增長”將成為宏觀經濟管理的主題。

  在內需不足的大環境下,積極的財政政策、擴張性的政府投資(特別是中央預算投資)是不可或缺的。這會在一定程度上沖抵地方政府投資的下降。對此,我們要清醒地看到,這種政府性投資的增加,是被動的、彌補性的增長,和內在的、自主的政府投資增長不可同日而語。

  伴隨著地方政府自主性投資增速下降的,還有居民消費增速的下降。這和“房地產泡沫”破滅、房地產價格回歸理性有關。房地產價格持續快速上漲,一方面導致了居民財富的快速膨脹,加速了城市有房階層消費升級的步伐;另一方面在全社會制造了“房地產投資”崇拜,使居民把絕大部分財富都集中在房地產上。就以上一輪“房地產熱”來說,“房地產熱”把各收入層級的城市居民家庭悉數卷入:最高收入家庭在核心城市、一線城市以天價購入房產;擁有一定積蓄、但經濟實力不足的中高收入家庭在三、四線城市買房;在大中城市漂泊的“流動人口”則在老家(縣城)購房;此外還有大量實體企業上岸“炒房”。但隨著房地產泡沫破滅,房地產價格下跌會導致居民財富大幅縮水,從而對居民的收入預期、消費升級產生明顯的負面影響。

  總之,無論是政府自主性投資、還是居民消費增長都將呈現增長乏力的態勢,內需不足將成為經濟運行的主要矛盾?!胺€增長”是今后一段時期我國宏觀調控面臨的首要任務。

  國研網:無論是投資、消費,還是“穩增長”,討論的都是總量平衡問題。那么,除了總量問題之外,在經濟結構演進方面,經濟運行又將呈現哪些新特征呢?

  張俊偉:從經濟結構的角度看,我想會表現出如下特征:一是隨著市場競爭格局的變化,一大批中小企業將退出市場。2010年以來,伴隨著經濟增速的放緩,伴隨著技術和商業模式的快速變革,也伴隨著安全環保標準的大幅收緊,我國的市場環境已經發生了深刻變化。那些產品缺乏獨特競爭優勢,又難以充分實現規模經濟的中小企業;那些技術落后、環保標準低的企業;那些對新技術、新商業模式不敏感,固守經營傳統的企業;那些經營戰略激進、背離核心優勢搞多元化經營的企業;以及那些缺乏凝聚力、組織資本薄弱的企業都在市場競爭中處于劣勢地位。相反,那些龍頭企業、大型平臺公司、商業生態創造者以及壟斷供應商的市場優勢地位則明顯加強。我們將會看到,一大批傳統型中小企業(制造業、服務業)雖然躲過了“次貸危機”的沖擊,但在本輪調整中仍然無法避免被淘汰的命運。

  二是產業結構升級持續推進。一方面,信息技術、人工智能的發展顯著加快了知識生產和更替的步伐。近年來,雖然信息技術已經極大地改變了傳統產業,但“互聯網+”的進程還遠未結束,信息化和工業化、城鎮化融合方面還有廣闊的發展空間。另一方面,當前我國仍是發展中國家,整體處于追趕先進的“后發”狀態。與發達國家在研發、技術、管理和文化等領域存在的巨大差距,決定了我們在追趕先進方面仍有廣闊的空間。而在經濟轉型的后半程,經濟增速(市場增速)的進一步放緩也迫使企業走集約化發展的道路,通過加強研發、提升產品附加值來實現經濟效益的提高??梢灶A計,伴隨著社會分工的細化、企業競爭的加劇、技術進步的加快和商業模式的創新,中國經濟的產業種類將更加豐富、企業分工鏈條將進一步拉長、產品附加值進一步提高、產品的國際競爭力顯著提高?!爸袊放啤?、“中國智造”、“中國標準”將進一步取代“中國組裝”、“中國生產”,成為中國經濟的新“名片”。

  三是產業布局進一步優化。經濟增速的下降壓縮了企業的盈利空間,使企業和家庭的經濟決策行為更加理性。企業在開展投資決策時,不僅要關注硬件基礎設施是否完善、土地和勞動力成本是否低廉、交通物流條件是否便捷,還要關注產業基礎和產業積聚情況、關注高素質人才的可得性和營商環境的好壞。而信息技術的發展、知識的快速更迭,又進一步強化了大城市在人才和信息方面的優勢。這將意味著城市圈(群)、經濟帶、產業集群在今后一段時期擁有廣闊的發展前景;中小城市產業將朝著特色經營、集群化的方向發展。伴隨著產業布局的演進,人口流動也更加理性:人們選擇在哪里工作和生活,不僅要考慮工作報酬,更要考慮生活成本;不僅要看事業發展前景,也要看家庭生活質量?;谏鲜隹剂?,“一線”超大型城市人口吸納能力相對下降,而“二線城市”、特色城鎮、經濟繁榮的沿海地區則繼續保持對人才的吸引力。

  國研網:在上述結構性特征之外,還有什么明顯變化嗎?

  張俊偉:在上述結構性特征之外,經濟轉型的下半程還有如下兩個鮮明特征:

  一是風險因素進一步釋放,信貸收縮成為常態。在經濟轉型的前半程,我國經濟體系中的風險因素(如產能過剩、房地產高庫存、地方政府債務等)已有所暴露。有關部門也采取了一系列應對措施,取得了明顯的成效。今后一段時期,以房地產價格下降為誘因,經濟風險將集中顯露。具體如房地產企業高負債風險、實體企業參與房地產投機失敗的風險、居民個人財務破產風險、政府隱性負債風險以及地方商業巨額虧損乃至信貸收縮的風險等,都會因為房地產價格下跌、“土地財政”衰落而集中爆發。新、舊風險因素相互疊加,將使今后一段時期防范和化解財政、金融風險的任務更加艱巨。

  二是社會心理逐漸趨于保守。在經濟轉型的后半程,全社會的財富分配、收入分配乃至社會意識也將發生深刻變化。具體如:高資產群體的財富將隨著房地產價格回調而嚴重縮水,甚至會影響到其生活質量;高價購買首套住房的年輕一代將因背上了高昂的負債而不敢貿然去追求“詩和遠方”;錢包被掏空的父母、爺爺奶奶們則要面臨老年貧困的現實威脅。多數企業(特別是中小企業)經營壓力加大,不僅導致眾多企業主盈利狀況趨于惡化,也導致廣大從業人員收入增長乏力,更不用說那些需要“從頭再來”的下崗職工了。信息革命、知識爆炸增加了社會流動性,在制造“財富傳奇”的同時也使廣大中產階層的工作和生活面臨威脅(如AI對白領職業的替代)。不僅如此,在經濟轉型前半程,伴隨著主導產業快速更替還出現了大量的創新、創業機會。但隨著時間的推移,上述機會逐漸減少,創新創業將逐步回歸由技術驅動的發展常態,人們對創新、創業活動的預期也不再盲目樂觀。鑒于創新創業和向社會上層攀升的艱辛與不易,越來越多的年輕人會選擇“簡單而充實”的“低欲望”生活,而不是為“出人頭地”去拼搏奮斗。

  

  國研網:面對經濟運行的上述特點,我國的宏觀經濟政策應做出怎樣的調整才能繼續引領經濟轉型呢?

  張俊偉:黨的十八大以來,針對經濟運行出現的結構性變化,黨中央、國務院提出了一系列新理念新戰略、出臺了一系列重大方針政策,推出了一系列重大改革舉措,特別是“新常態”、“供給側結構性改革”、“新發展理念”和“高質量發展”,很好地契合了經濟轉型前半程發展階段轉換、結構調整步伐加快的客觀現實。特別是供給側結構性改革,其實質就是中國特色的產業結構優化和升級。但隨著總量失衡矛盾上升為經濟運行的主要矛盾,“穩增長”成為宏觀經濟管理的主題,經濟轉型后半程的宏觀調控政策相應也要做出調整:

  首先,要正視經濟增速階段性下降的客觀現實,提高對增長速度下行的“容忍度”,逐步下調經濟增長目標;

  其次,要更加重視就業狀況指標對宏觀調控的指導意義,注意把失業率維持在可容忍的范圍之內,以保持宏觀經濟運行總體穩定,避免因經濟急速下滑而引發重大經濟社會風險;正像克強總理在《政府工作報告》里說的那樣:“只要就業穩、收入增,我們就更有底氣”。

  再次,要實行穩健積極的貨幣政策。要正確理解宏觀審慎貨幣政策框架中逆周期因子的含義,堅決避免把適度積極的貨幣政策與人為降低信貸標準和監管標準相掛鉤。要認識到衰退時期貨幣政策效力的局限性,更多運用結構性寬松政策工具(前提是要清醒把握結構性貨幣政策工具的弊端),把適當增加貨幣供應同防范金融風險有機結合起來;要積極疏通貨幣政策刺傳導機制,著力發展小型金融機構、政策性擔保體系,改善對中小企業的金融服務;要在依法合規和風險可控的前提下,穩步推進金融創新,不斷提高金融服務的質量和效率。當前,導致我國民營企業經營困難的一個原因,是大量企業擁擠在有限市場內開展“同質化競爭”,導致生產要素價格上漲難以有效疏導出去。而其背后的深層次原因則是金融市場不發育阻礙了產業組織優化的步伐。應當加快發展直接金融市場,為企業兼并重組、存量資產優化配置奠定堅實基礎。

  最后,要發揮好財政政策的“兜底”作用。全要素生產率(TFP)的提高,和固定資本投資、生產條件的改進密切相關。但這里所指的固定資產投資是自主性的、基于市場主體內在需求的投資,而不是彌補內需不足缺口的被動型政府投資。無論是“4萬億投資計劃”,還是日本上世紀70年代和90年代的財政擴張,都表明了如下事實:被動性的政府投資規模越大,經濟運行效率越低。因此,在加快轉變增長動力、推動高質量發展的當口,我們要對政府支出的擴張保持清醒頭腦,始終高度關注提高公共支出的質量。今后一段時期,我國增加政府支出的著眼點,既要增加固定資產投資、改善生產條件,如支持重點工程、戰略項目,建設新型基礎設施和農村基礎設施“補短板”;也要改善公共服務、著力擴大消費,具體如推動養老、醫療體制改革,提高養老醫療支付標準,推動基本公共服務均等化,增加對低收入群體的直接轉移支付力度等。實行積極的財政政策,還要積極推動“減稅降費”,充分發掘臨時性減稅政策的潛力,將階段性的減稅降費(逆周期調節)與中長期稅制改革有機結合起來。要以房地產稅改革為突破口,加快稅制改革步伐,理順政府與企業、居民的分配關系,塑造有助于高質量發展的利益導向。

  

  國研網:“穩增長”確實是硬任務?!胺€增長”固然需要宏觀調控政策發力,但激發經濟內生動力也不可或缺。中央一再強調,要通過改革把市場活力和社會創造力充分釋放出來,充分發掘“改革紅利”。在深化改革方面,我們又該重點做好哪些事情呢?

  張俊偉:關于深化改革問題。今后一段時期,我們應做好如下幾件事情:

  一是梯度調整和優化所有制布局,盤活經濟存量。PPP為社會資本參與基礎設施投資開辟了新路徑。即便如此,社會資本,特別是民營資本參與基礎設施投資仍面臨一系列現實因素(如資金實力不足、管理能力不足等)的制約。應加快國有資本從競爭性領域退出的步伐,以集中更多力量加強戰略性、基礎性領域發展,而國有資本退出所騰挪的空間則由民間資本遞補,從而實現“雙贏”的結果。發展混合所有制經濟,擺脫了國有經濟和民營經濟“零和博弈”的思維定勢,是理論上的重大突破,但其實施重點應從國有企業財務型并購民營企業轉向國有資本引領民營資本參與戰略性、基礎性設施投資;從傳統業務領域內的橫向聯合轉向面向新興領域的聯合投資;從側重于企業的規模擴張轉向注重國有控股(參股)公司治理機制的轉變。

  二是要充分發揮市場機制在配置資源方面的決定性作用。首先,要打造高效、透明、法治、可預期的市場環境。為此,需要抓住當前機構改革的難得機遇,進一步完善政府治理。對于政府直接提供服務的事務,比如義務教育、公共衛生、精準扶貧等,應堅持結果導向,在堅持基本標準、基本程序和基本行為規范的前提下,賦予基層政府(執行部門)一定程度上靈活變通的自主權以提高公眾滿意度;對于政府監管類事務,比如環境保護、食品藥品安全、生產安全、風險防范等,則要堅持依法行政、合規監管,在加強“過程管理”的前提下適當提高對運行結果的“容忍度”,以賦予市場主體必要的反應調整時間和行動選擇自由。其次,要以產業政策的“優化升級”助推產業升級步伐。在勞動人口逐年減少的背景下提高資源配置效率,類似于用不規則材料“壘積木”的過程,而不是用標準化的磚坯“砌長城”。從本質上講,這是一個分散決策、分散探索的過程,只能借由市場機制來完成。前些年,一些地方強力引導企業發展“新興戰略性產業”,結果陷入“產能嚴重過?!钡木骄?,就是一個鮮活的反面例子。今后一段時期,應按照提高透明度、擴大開放性和保持競爭中性的原則,積極推動我國產業政策從基于產業分析向基于產業鏈分析、產業平臺分析和產業生態圈分析轉型,從扶持新興產業、振興夕陽產業向創造公平競爭環境、鼓勵研發和支持產業平臺建設轉型,從層層篩選扶持對象、對優勝者“錦上添花”向提供普惠型激勵和為小微企業“雪中送炭”轉型,以明顯提高政策效果。

  三是要推動發展成果共享,更好地體現公平正義。在這方面,首先要推動市場機制和中國國情深入結合,探索建立體現社會主義內在要求的生產和(初次)分配制度。社會主義和資本主義相對,是以人為本,強調“人的全面發展”的社會制度。但在現實生活中,我們看到:侵犯職工合法權益、企業社會責任缺乏的現象十分普遍。不久前,人力資源和社會保障部副部長邱小平因“民營企業要實行民主管理”的講話而引起軒然大波,充分表明在推動社會主義與市場經濟相結合方面我們還有許多理論問題需要澄清,在實踐探索方面還有很長的路要走。其次,要完善社會保障制度,完善對低收入群體的救助制度,充分發揮社會保障網對低收入群體的兜底作用。養老、醫療該怎么做,大家都耳熟能詳了,我這里就不再重復了;再次,要進一步解放思想。在市場經濟條件下堅持社會主義理想,決定了我們在解決社會矛盾時不能走“重回計劃經濟時代”的回頭路,而只能走“借鑒北歐國家經驗,強化收入再分配、提供高水平公共服務”的新路。前一段時間,“民營經濟退場論”一度喧囂塵上,甚至引發民營經濟思想恐慌。究其根源,還是傳統的“公有制-計劃經濟-按勞分配”思維模式在發揮作用。上述經典社會主義理論早已被事實“證偽”,我們必須堅決予以摒棄,并防止其死灰復燃。

  國研網:在宏觀調控和推進改革過程中,應該如何把握,才能取得最大合力或者最優效果呢?

  張俊偉:宏觀調控代表的是政府干預,深化改革的方向則是強化市場機制,它們分處兩個極端,既相互矛盾,又互相補充。要處理好兩者的關系,關鍵是把宏觀調控建立在經濟規律和市場機制之上。首先,要順應經濟規律,適度下調經濟增長目標。這也是前面我反復強調的。大家都記得:在2015年前后,全國上下都在“穩增長”。在追求人為增長速度的過程中,我們看到了政府微觀干預活動的大量回歸,看到了道德風險的快速增加,也看到了系統性的弄虛造假。我們應該吸取經驗教訓,避免歷史的重演;其次,要推動各級政府職能歸位。宏觀調控主要是中央政府的責任,中央政府應充分利用其政策空間,如增發赤字、削減稅收、調節基礎利率等來實施宏觀調控,而不應該把責任層層分解,落實給地方政府。以增加公共投資為例,如果中央投資和地方投資出現項目投資的重合,雙方當然可以共同推動基礎設施建設。即便如此,地方政府仍要堅持量力而行的原則,決不能因此而違反國家有關地方政府債務管理的規定,更不能以履行“社會責任”乃至“政治責任”的名義侵犯企業的自主經營權,把相關負擔轉嫁到企業和金融機構頭上。也只有在給各級地方政府“減負”之后,地方政府才能把精力放到加強市場監管、維護公平競爭秩序上;再次,要聚焦重大問題,持續地推進政府改革。當前的諸多熱點問題,如改善經商環境、社會保障制度改革、加強金融監管乃至精準扶貧等,歸根到底,都是由政府職能越位、缺位、錯位帶來的,都屬于“政府性事務”。我們必須抓住政府機構改革的難得契機,以治理現代化為統領,持之以恒地推進政府改革,以政府的有效履職確保市場機制在資源配置中發揮決定性作用。

  人們追求過高的增長目標,還有一個原因,就是希望通過加快發展來擴大化解社會風險的回旋余地,在發展中解決問題、化解矛盾。事實上,在當前條件下維持人為的高增長,不僅會增加已有的中長期風險,還會帶來新的矛盾和風險。前者如政府債務(特別是隱性政府債務)快速上升;后者則如政企不分矛盾加劇,經濟運行效率下降。與其在喧囂的折騰、糾錯和反復中忙亂,還不如“寧可慢些,但要好些”,以持續的穩健增長顯著提高中國經濟運行的質量。

  國研網:是啊。越是“緊環境”越要保持清醒頭腦,越要聚焦真問題,越要加快改革步伐。十八屆三中全會以來,中央推出了一系列重大改革舉措,在各領域都取得了重大進展。在進一步推進改革開放、構建有利于高質量發展的體制機制方面,我們應該注意些什么?

  張俊偉:近年來,有關改革頂層設計的理念深入人心。所謂頂層設計,顧名思義就是最高層面的改革設計,它考慮的應當是政府、市場與社會如何分工合作以形成新體制的問題,應當是執政黨(中國共產黨)、人大、政府、兩院乃至社會組織如何分工合作以推進改革的問題。事實上,我們看到:許多經中央改革領導小組審定通過的改革方案,只是專業領域內的具體改革決策,比如校園足球的推廣、社區管理經驗(“社區吹哨、部門報道”)的推廣等。這樣,最高決策層就偏離了上述兩個基本問題。這樣做,很容易回到過去由行政主導推進改革的傳統路子上,并且會因為管理層級被打亂而出現權責不清、問責困難的現象。在今后推進改革的過程中,一方面要根據建立法治化市場經濟的要求,更加注重發揮人大的作用,把改革納入法治化的軌道;另一方面要進一步明確權責分工,使最高決策層真正聚焦大問題、真問題和全局性問題。

  

  國研網:剛才您提高化解經濟和社會風險。請問在當前風險高發多發的條件下,如何更好地推進風險化解工作?

  張俊偉:近年來,中央多次強調要樹立“底線思維”,堅持“穩中求進”,根本原因就是當前我國經濟社會風險高發多發。十九大報告甚至把防范和化解重大風險列為全面建成小康社會三大“攻堅戰”之首,足見中央對這個問題的重視。

  在防范和化解財政金融風險方面,我認為要做好如下幾方面的工作:一是要妥善應對房地產稅改革的重大影響。應統籌考慮房產稅收入、土地出讓金、涉房地產其它稅收收入的變化,制定、推出一攬子解決方案,以盡量降低房地產稅改革的負面沖擊:二是要著力化解地方政府債務風險。應抓緊完善政府間收入分配體制,緩解基層政府對土地財政的依賴,消除地方政府違規舉債的沖動;應進一步明晰中央政府在宏觀調控中的職責,顯著減輕地方政府“穩增長”的責任,消除地方政府隱性債務無序擴張的外因;應聚焦地方政府隱性債務,通過建立存量債務風險分擔機制,調動地方政府和金融機構化解債務風險的積極性。三是要以地方政府債務、國有企業債務、房地產業融資為重點,著眼于強化法治保障和調動相關各方行動的積極性,積極化解銀行存量資產經營風險。

  在防范和化解財政金融風險時,要注意避免如下幾種傾向:一是政府為了“穩增長”直接干預銀行和企業的經營活動,導致“財政風險貨幣化”;二是政府為了“防風險”干預銀行和企業處理不良債權的活動,導致“金融風險財政化”;三是有關部門行動缺乏統一協調,導致出現“政策共振”或孤軍突進,政策目標“失準”??傊?,防范和化解財政金融風險是技術性很高的活動。要想做好這項工作,我們必須既要有寫詩的激情和狂放、又要有繡花的耐心和精細。

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